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以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引开创新时代地方人大工作新局面的探索与思考

 
来源:厦门市人大常委会人事代表工作室课题组
      
2019-07-19 15:01:00
      
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  党的十九大具有划时代的伟大意义,会议明确了我国发展新的历史方位,赋予党的历史使命、理论遵循、目标任务以新的时代内涵,标志着中国特色社会主义进入了新时代。本文拟通过分析新时代地方人大工作面临的新形势新任务、新挑战新要求,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导,立足“两个机关”的定位,结合极速5分快3工作实际,探索地方人大工作的新思路新举措,为开创新时代地方人大工作新局面提供参考。

  一、 新时代地方人大工作面临的新形势

  1、人民代表大会制度是历史和人民的必然选择。

  第一,人民代表大会制度不断发展和完善,显示出巨大的制度优越性。1954年,人民代表大会制度全面确立,我国民主法制建设取得快速发展。60年来特别是改革开放30多年来,人民代表大会制度不断得到巩固和发展,展现出蓬勃生机活力。人民代表大会制度为实现党的领导和执政,为保障和发展人民当家作主,为全面贯彻依法治国基本方略提供了有效可靠的制度载体、实施平台和运行轨道,为实现“三者有机统一”创造了根本制度环境和重要运行条件。《民主政治展现新境界 依法治国开启新征程——党的十八大以来我国民主法治建设的理论与实践》,作者沈春耀,《求是》2016年第5期党的十八大以来,习近平关于人民代表大会制度的重要思想进一步拓展了人民代表大会制度和我国社会主义民主政治的科学内涵、基本特征和本质要求,提升了人民代表大会制度的核心理念和核心价值。

  第二,人民代表大会制度在改革发展历史进程中发挥了极为重要的制度功效。主要体现在以下四个方面:一是充分保障了人民当家作主,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,享有广泛的权利和自由。二是有效动员了全体人民以国家主人翁地位投身社会主义建设,把各方面的智慧和力量凝聚起来,坚定不移地朝着国家发展的宏伟目标前进。三是切实保证了国家机关协调高效运转,实行民主集中制,保证国家统一有效地组织各项事业、开展各项工作。四是有力维护了国家统一、民族团结和社会和谐稳定,充分发挥中央和地方两个积极性,巩固和发展全国各族人民的大团结。引自《充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用》——张德江2014年9月15日在庆祝全国人民代表大会成立60周年理论研讨会上的讲话。地方人大工作是人民代表大会制度在地方的重要实践,为人民代表大会制度的发展和完善提供了积极有益的探索。

  2、新时代赋予地方人大工作新任务新要求。

  第一,发挥地方人大在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用。党的十九大明确提出,将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,而现代国家治理体系的核心问题,就是理顺国家与社会、政府与市场、公共权力与公民权利之间的关系,其前提是理顺政府机构之间的关系。人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度,人大选举产生国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关,由其分别行使行政权、监察权、审判权和检察权,并对人大负责,受人大监督,保证了我国国家机关之间权力关系的协调化。因此,人民代表大会制度与时俱进是推进国家治理体系现代化的必然要求,也是新时代对人民代表大会制度提出的新定位新使命新任务,把人民代表大会制度同改革创新、国家治理、发展目标紧密联系起来,为更好发挥根本政治制度作用指明了前进方向、开辟了广阔空间。

  第二,发挥地方人大在全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家中的重要作用。全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,涉及立法、执法、司法、守法等各个方面,是一项宏大的系统工程,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,特别是要发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,关键是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,其中每一个方面都与人民代表大会制度密切相关,都需要人民代表大会制度提供有效的法律供给和制度保障。

  第三,发挥地方人大在密切联系群众,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力中的重要作用。实践表明,通过人民代表大会这种组织形式,将直接民主与间接民主相结合,能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由,保证人民广泛参加国家治理和社会治理,体现最广大人民群众的利益,把全国人民的力量凝聚起来,共同完成社会主义现代化建设任务。

  二、新时代地方人大工作面临的新挑战

  当前,我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应,社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方,在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足,必须继续加以完善。从现实情况看,在立法、执法、司法、守法四个领域和环节,都存在一些突出问题亟待解决。引自《习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)》第十篇:充分发挥我国社会主义政治制度优越性——关于发展社会主义民主政治因此,新时代地方人大及其常委会还面临着许多新挑战。

  1、法规规范体系的完备性,与新发展理念的要求还有差距。

  第一,法规单一文本制定到法规体系的系统化匹配。地方人大立法相对起步较晚,在制定立法规划、立法计划时,有关部门往往是出于方便管理的需要而提出法规项目建议,不免有些“零敲碎打”,导致立法项目的确定缺少系统性规划。法规草案在审议时,会觉得需要规范的东西很多,可能还需要塞进很多内容,一部法规有点“装不下”。有时,前后制订的不同法规之间规定不一致,容易产生不协调、不匹配的问题。

  第二,立法理念需从重经济建设向生态环境保护、社会管理优化、公民权益保护转变。有的地方人大立法比较重视经济建设领域,从规范市场主体、市场行为、市场环境等方面立了许多法,为经济发展保驾护航,却对生态环境保护、社会管理、公民权益保护方面的立法有所忽视,甚至出现了甘肃祁连山国家自然保护区生态环境问题,在立法层面为破坏生态行为“放水”。

  第三,问题导向对立法精准性提出了更高要求。有的地方立法追求大而全,大量抄袭上位法或其他地方的立法,没有结合本地区的实际情况,没有突出地方特色,真正管用的规定并不多;有的法规制定后,没有平衡协调好各方面利益关系,合理分配权利义务,在实践中难以执行;有的法规表述上比较原则,赋予行政机关较大的自由裁量权,容易滋生腐败。

  2、法治监督体系的严密性,与国家治理现代化的要求还有差距。

  第一,法规实施监督滞后于立法蓬勃发展。普遍地,工作监督安排得比较多,法律监督相对较薄弱。法规制订时费了九牛二虎之力,法规实施情况检查却不能及时有效覆盖。执法检查更侧重于对执法、司法工作的监督,却比较少及时落脚到对有关法规本身的修改完善。规范性文件备案审查“应报尽报”、“应审尽审”的要求还远未完全实现,漏报、迟报甚至错报的现象时有发生。

  第二,存在重程序轻实效的问题。强调走完监督的法定程序,针对监督对象和内容,缺少实际效果评估,缺少跟踪问效。通常情况下,常委会听取和审议相关情况的报告,然后给政府发出审议意见,政府在规定时限内提交审议意见处理情况的书面报告。然而,常委会的审议意见落实的效果却没有进行评估,比较少“回头看”。

  第三,存在“重‘单一监督’、轻‘系统监督’”的问题。一是监督方式运用比较单一。一般地,听取专项工作报告、计划和预算监督、执法检查、规范性文件备案审查、专题询问相对运用得比较多,而特定问题调查等监督方式还处于“沉睡”状态,有待激活;二是综合运用监督手段少,各专委会联合监督少,难以形成合力;三是人大监督、新闻监督、社会监督需要更进一步有机结合。

  3、代表参与的能动性,与人民主体地位上升的要求还有差距。

  第一,代表主动参与立法、监督的意愿受议题偏好的影响。代表大多是兼职的,有本职工作要做,主动参与立法、监督的意愿不强。而且,代表们来自不同行业、不同领域,具有不同的知识结构,往往选择自己感兴趣的议题参与。

  第二,代表履职监督管理还不到位。实践中,我们更强调代表的履职服务保障,而较少对代表履职情况进行监督管理,客观上,导致一些代表疏于履职,与选区选民脱节,把代表当成了一种“荣誉”,没有忠实代表人民利益和意志。

  第三,公民有序政治参与的渠道不够畅通。当前,公民对人大及其常委会工作的主要参与形式是立法和监督意见征求、旁听常委会会议等,在参与的广度和深度上都有较大的局限性。

  4、自身建设的创新性,与“两个机关”作用发挥的要求还有差距。

  第一,在认识上理念上有误区、有盲区。仍有一些同志有人大是“二线”部门、“船到码头车到站”的思想,理想信念不坚定,宗旨意识不强,缺乏开拓创新、锐意进取的精神,影响工作成效。

  第二,依法履职、为民服务的水平参差不齐。特别是运用法治思维和法治方式分析解决问题的能力、开拓创新能力、审议能力等不强,影响了履职作用的发挥。

  此外,基层人大机构设置不完善和人员编制短缺,也在一定程度上制约了履职效果。

  三、开创新时代地方人大工作新局面的几点思考

  新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。地方人大要按照总结、继承、完善、提高的原则,推进人民代表大会制度理论和实践创新,推动人大工作提高水平,切实发挥好人大“工作机关”、“代表机关”的重要作用。

  1、要坚持贯彻落实习近平总书记关于人民代表大会制度的重要思想,必须在认识上有新提升。

  第一,毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度。一是要旗帜鲜明讲政治,把习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻落实到地方人大工作的方方面面,始终保持人大工作的正确政治方向。要着力在全面准确理解基本观点和精神实质、深刻领会把握思想精髓和核心要义上下功夫,深刻认识其时代意义、理论意义、实践意义,自觉用以指导和推进新时代人大工作。要更加牢固地树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,自觉把人大工作紧紧扣在贯彻落实党中央重大决策部署上来,紧紧扣在回应人民群众重大关切上来,紧紧扣在厉行法治、推进全面依法治国上来。引自《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 推动人大制度和人大工作与时俱进完善发展》――栗战书2018年9月26日在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上的讲话二是要与时俱进发展和完善人民代表大会制度。只有根植于时代需要,根植于地区发展需要,加强理论探索与实践创新,奋力开创地方人大工作新局面,才能贯彻落实好习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,才能更好地坚持和完善人民代表大会制度。

  第二,始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。一是全面加强党对人大工作的领导,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效执行。要推进党委领导人大工作的制度化建设,坚持重大事项请示报告制度,重大决定体现党委意图,人事任免坚持党管干部原则,保证党委的主张通过法定程序转变为人民的共同意志,使人大工作始终与党委工作同心同向同力。要牢牢把握民主集中制这个国家政权的组织原则和活动准则,既要坚持集体行使职权、集体决定问题,又要充分发挥人大常委会党组在人大工作中的重要领导作用。二是坚持人民当家作主,尊重人民主体地位,代表好、维护好、实现好人民群众的根本利益。首先,做好人大工作是为了人民。人大工作要始终贯彻党的群众路线,聚焦以人民为中心,密切同人民群众的联系,倾听人民呼声,回应人民期待,凝聚人民智慧,不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,使人民群众有更多的获得感、幸福感。其次,做好人大工作必须依靠人民。必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,这是人民代表大会制度性质和作用决定的。因此,要扩大人民民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,从各层次各领域扩大公民有序政治参与。三是坚持全面推进依法治国,把推进社会主义民主法治建设作为人大工作的根本目标任务。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使民主制度化、法律化。人大及其常委会处在社会主义民主法治建设的第一线,要进一步推动法律法规贯彻实施,监督“一府一委两院”依法履行职责,重视提高全社会的法律意识和法治观念。

  2、要坚持立良法促善治,必须在体制机制上有新突破。

  当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就,也是我们继续前进的新起点。地方立法工作必须顺应新时代新要求、呼应人民群众新关切、紧跟党中央新部署,要自觉把地方立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推动,充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能,继续探索创新、开拓进取,推动新时代地方立法工作与时俱进、完善发展。引自《推动地方立法工作与时代同步伐与改革同频率与实践同发展》――栗战书2018年9月17日出席第二十四次全国地方立法工作座谈会时的讲话

  第一,强化立法为民的理念,构建“党委领导、人大主导、政府配合、各方协同、多方参与”的立法格局。在地方立法过程中,要始终坚持党对立法工作的领导,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,形成工作合力,凝聚各方智慧。要坚持立法为民,把发展和维护最广大人民群众根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。在注意维护群众利益的同时,推进从注重方便政府管理、约束管理相对人的管理型立法向注重规范政府行为、保护管理相对人合法权益的维权型立法转变,妥善处理好权力与权利、权力与责任的关系,努力防止和克服部门利益法制化、部门利益再分配的倾向。

  第二,加强重要领域立法,发挥立法的引领推动作用。要加强立法规划,主动适应创新经济发展、加强社会管理、保护生态环境、保障改善民生、弘扬社会主义核心价值观等重点领域对立法的迫切需求,使立法决策与改革决策相衔接、相统一,确保重大改革于法有据,努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。要坚持问题导向,成熟先立,急用先立,提高立法的针对性、及时性、前瞻性、系统性、可操作性,发挥立法的引领和推动作用。

  第三,要紧紧抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法、依法立法。尊重客观规律,法规的内容要符合客观实际,满足地方发展需要,特别是要体现地方特色。厦门要用足用好“两个立法权”,使立法符合厦门改革开放发展的需要,为打造国际一流的营商环境提供法治保障,再创特区新优势。要注重法规体系的系统性、匹配性,法规之间、法规内部的制度设计要平衡、协调、有序,避免“打架”。加强精准立法,条文规定明确、具体,措施切实可行、有针对性,便于行政机关执法以及社会公众守法,能够切实对人们的行为产生积极的引导作用,具备必要的刚性。健全和完善立法体制机制,探索立法听证制度、个别条款表决制度、法规案解读制度、立法协商制度等,提高常委会法规审议的质量和效率,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

  第四,加强和改进法律实施工作。“法令行则国治,法令弛则国乱。”法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。要加强法律法规的宣传,根据需要及时出台法规释义,便于理解和遵照执行。建立和完善法规实施情况报告制度,开展立法后评估工作。适时开展法规的整理编纂工作,加强法规体系的系统化匹配。

  3、要坚持正确有效监督,必须在务实创新上有新作为。

  第一,要聚焦聚力,突出监督重点。要把事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题,作为监督工作的重点,特别在发展不平衡不充分和创新不足、民生痛点上持续发力。要坚持问题导向,查清病灶、对症下药,持之以恒、一抓到底,推动影响法律实施、制约工作发展、损害群众利益的突出问题得到有效解决。

  第二,拓展广度和深度,强化法律监督效果。一是改进执法检查方式。推广“清单式”执法检查模式,对照法律法规的要求,明确检查重点,有的放矢,自查与检查相结合,客观评价法规实施效果。执法检查还可改变以往对单项法律法规检查做法,可对某一方面的法律法规执行情况“打包”检查。同时,除了监督执法、司法工作,推动法律法规实施,也要重视检查过程中提出的对有关法律法规提出修改完善的建议的落实。二是加强备案审查工作。围绕落实“有件必备、有备必审、有错必纠”这一要求,实现所有规范性文件备案审查的全覆盖,特别是要推动将直接涉及老百姓切身利益、直接影响公民权利义务的大量规章和规范性文件纳入备案审查范围;提升备案审查能力,增强备案审查工作的刚性,尝试采取督查、约谈、函询等措施,及时向社会公开审查结果,适时开展“回头看”,着力解决规范性文件“违宪”、“违法”、“重叠”、“打架”等问题,维护法律法规权威和国家法制统一。

  第三,敢用善用监督利器,提升监督刚性和实效。要唤醒“沉睡”的权力,在实践中探索完善质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等的适用条件、程序等,有效发挥监督法规定的“七种武器”作用。同时,还可根据议题需要,综合运用多种监督方式,擅打“组合拳”,或者开展各专委会“联合监督”、上下级人大“联动监督”,不断改进和完善工作方式方法,使人大监督更有力度、更具权威。加强监督“回头看”,加强跟踪问效,更加注重对常委会审议意见的落实,真抓实干,不走过场,增强监督刚性和实效。

  4、要坚持代表主体地位,必须在发挥代表作用上有新举措。

  代表工作是新时代各级人大常委会的工作重心,要努力将以人民为中心的发展思想贯彻落实到人大代表工作之中,准确把握代表机关的定位,充分发挥人大代表在了解民情、反映民意、集中民智方面的独特作用,推动代表履职制度化、常态化。

  第一,要充分运用“互联网+”技术拓宽人大代表联系渠道。要做好福建省三级人大代表履职服务平台及其手机APP的推广和运用工作,努力搭建人大代表和人民群众联系的互联网平台,创新代表联系方式,打破代表联系群众的时空限制,达到快速便捷的目的。进一步建立健全“人大代表之家(站)”运行的长效机制,组织各级代表联动。完善代表联系群众意见处理反馈机制,注重规范细化处理群众意见建议的程序,建立群众意见收集、汇总、交办、督办和反馈工作机制,民有所呼、我有所应,切实发挥代表密切联系群众的桥梁纽带作用。

  第二,要延伸拓展代表参与常委会工作的链条。除了根据常委会议题邀请相关领域的代表参加视察调研,发挥代表的专业和行业优势以外,还要继续邀请他们列席相关议题的专委会、常委会会议,并听取他们的意见建议,实现“全过程参与”。进一步拓展代表参与常委会各项工作的广度和深度,增强代表履职实效,发挥代表在人大履职中的主体作用。

  第三,要加强代表履职管理监督。要逐步建立和完善代表履职目标管理制度,在法律规定的基础上作出定量的要求,通过目标管理对代表执行职务的范围和内容进行细化,量化履职责任。建立履职登记通报制度,完善代表履职档案,总结推广湖里街道人大工委实行的“五簿二表”制,实现履职信息公开化。完善履职监督机制,组织市人大代表向原选举单位报告履职情况,支持选民和原选举单位依法加强对代表履职的监督,可探索开展履职评议测评,建立投诉和举报制度、代表约谈制度,完善代表请辞制度和罢免制度。督促代表增强政治观念、法治观念、群众观念,始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,做依法治国的倡导者、实践者、维护者,发挥代表尊法守法的表率作用。

  5、要坚持干事创业担当,必须在自身建设上有新气象。

  干事创业,关键在人。人大及其常委会自身建设要长抓不懈,新时代要有新气象,展现新作为。

  第一,加强全面从严治党。在人大,为民用权和为党尽责是高度一致的,各项工作都要务求取得党和人民满意的效果。必须坚定不移地在人大机关加强和改善党的领导,大力发扬党内民主,坚持好、发展好、运用好民主集中制,坚持集体行使职权、集体决定问题,推动人大机关依法决策、科学决策、民主决策。人大机关的党员、干部必须强化“四个意识”,旗帜鲜明地与一切有损于党的领导的言论和行为作斗争,坚决维护党对人大工作的领导。

  第二,营造干事创业氛围。要提升认识,人大是民主法治建设的“一线”、“前线”、“火线”,树立“有为才有位,有位更须有为”意识。以建立激励机制和容错纠错机制为抓手,采取切实有效措施,为有担当的干部撑腰鼓劲,激励广大干部撸起袖子加油干。

  第三,着力提升履职能力。要有本领恐慌,不断加强学习,向书本学、向实践学、向群众学,树立终身学习的意识,持续推进学习型机关建设。要大兴调查研究之风,深入基层、深入一线,掌握第一手资料,善于运用法治思维和法治方式分析解决问题,勇于开拓、敢于创新,提升审议能力,进一步增强履职实效。

  第四,完善各项工作制度。要适应新形势对人大工作的新要求,及时修订讨论和决定重大事项等规定,严格议事程序,规范履职行为,增强工作实效。

  此外,要加强组织机构建设,提高常委会组成人员专职比例,优化常委会、专委会结构。

                                 课题组组长:陈家东 陈琛
                                 副组长:胡家榕 邹庆键
                                 成员:李裕华 陈传琳 何本伟
                                    王雪辉(执笔)

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